美国：只有权力才能制约权力
原创 老王闲话2018 2019-05-11 15:18:00
自古以来，权力就如同野兽一样，总是与血腥和暴力联系在一起，所以政治学的一个重要课题就是：怎么把权力这个可怕的野兽关在笼子里呢？孟德斯鸠在《论法的精神》一书中阐述了官员使用权力的普遍规律，凡是有权力的人无不滥用权力，而且无不把权力用到极限。
那么怎样才能够制约政府滥用权力呢？
第一种思路是以道德制约权力，如同把野兽驯化成家禽，让拥有权力的人都成为圣明君主，这样就天下太平了。不少思想家都把制约权力依托在人性向善的假设之上，以“人皆可以为尧舜”的执着精神，期望用思想教育、道德说教培育教化官员，使他们成为道德高尚、执法如山、爱民如子的“包青天”。
然而，历史已经残酷地证明，道德自觉在权力面前常常是苍白无力的，一个人为了获得和巩固权力，或在巨大的利益诱惑之下，经常会变得忘乎所以、毫无顾忌。在这种情形下，道德不会站在权力之上，反而会变成当权者的幌子或遮羞布。曾经被民众信赖和支持的政治精英和领导者，很容易蜕变为独裁者、贪官污吏甚至十恶不赦的暴君。
第二种思路是以社会制约权力，或者说以权利制约权力。如果一个国家的社会组织足够多，社会自治能力足够高、人民参与治理的形式足够多，那么政府的用武之地就会减少，政府的权力就不会太大，在这种“小政府大社会”的情况下，政府的权力不大，危害自然也就不大。这种思路可以理解为不要让权力这个野兽长大，就像对付一条黄鼠狼总比对付一头狮子要轻松得多。
问题是，权力与生俱来就有扩张的欲望，“权力是最好的春药”，一旦有了就容易上癮，而且轻易戒不掉。当国家和社会面临危机之时，政府总会以自己要承担更多责任为由扩大权力，社会大厦哪里经得起政府多轮的冲击？没有其他手段加以保障，“小政府”必然会扩张成为“大政府”，甚至是“全能政府”、“无限政府”和“极权政府”。
用道德来教化权力不可行，让社会来分享权力可行但不可靠。近代西方启蒙思想家们想出的办法是“以权力制约权力”。权力之恶，根源在于它被掌握在一个人或者一个部门手中，所以相应的解决方案就是把政府的权力交由不同的机构或部门来掌握，使任何一个机构都不具备所有合法的权力，从而使不同机构之间相互制约，哪个部门想扩权都会受到其他部门的抵制。
根据这种思路，美国宪法把政府分为立法、行政、司法三大分支，三权分立，互相制约。有人认为，三权分立意味着立法权、行政权、司法权相互之间无任何关系，三种权力完全归属三个不同的部门行使，从而实现权力的分立与相互制约。但事实上并非如此，美国国父们认为，三权分立意味着任何两种权力不会由同一个人或同一个机构行使，但也并不等同于立法、行政和司法完全不相关。
如果仅仅是三权分立以相互对抗，那么政府可能陷入无休无止的政治斗争。所以，“三权制衡”是三种权力相互分工、合作与制约，同时，三种权力既各有分工和侧重，又能够相互监督，但离开其他两方自己又都玩不转，形成“你中有我，我中有你”。
比如立法权与行政权相互制约。总统有权驳回立法机构——参众两院通过的法案，要求重新审议，但两院再审议并以三分之二多数通过的法案依然会成为法律。为了保证总统待遇不受其他成员的控制，《美国宪法》规定总统在任职期间薪酬恒定不变，以避免国会给总统搞个绩效考核方案，然后操纵总统当木偶的可怕后果。另外，为了制衡统帅三军的总统，国会手握对总统的弹劾权。而且总统对外宣战、缔结条约、提名驻外大使和最高法院大法官都须征得参议院的同意。
立法权与司法权相互制约。在立法、行政、司法三种权力中，没钱、没枪、没选票的司法权处于相对弱势地位。为了保证司法权力，《美国宪法》规定联邦法院如无不当行为则终身任职。且在任职期间薪金只能增加、不能减少，国会对法官的制约主要通过对法官的弹劾权来实现，如果法官的行为不检，由众议院提出弹劾、参议院审判。
司法权与行政权相互制约。最高法院大法官由总统任命，而最高法院手握违宪审查权。
美国国会分为众议院和参议院。众议院议员由民众直接选举产生，任期为两年，每两年全部改选，议员人数根据各州的人数比例确定。参议院议员由各州议会选举，任期为六年，每两年改选三分之一，议员人数为每州两名。这么设计的理由是：
1.参众两院议员的选举人不同，各自所代表的利益也不同，这增加了两者形成同谋损害公共利益的难度；
2.众议院代表不同群体利益，参议院代表不同地区利益，一项议案必须首先征得相关群体的同意，然后取得各州同意才能成为法律，这种程序有利于阻止不符合国家利益的法律通过；3.参众两院的任期不同，而且参议院议员各自在位的时间段也不同，由此降低了相互勾结损害人民利益的可能性。美国人真是把政治家当贼防。
参众两院相互制约的主要表现是：
1.参议院提出法律议案，但要成为法律必须经参众两院三分之二议员通过；
2.众议院有权对国家公职人员提出弹劾，但审议权由参议院行使；
3.众议院行使拨款及财政法案的权力，参议院有审议和修正的权力；
4.外交条约和总统提出的人事任命的认可属于参议院，众议院则能借助它的拨款权对其施加影响。
两百多年前，美国制宪者们就发明了这种权力机构相互掣肘的模式：总统可以提案，但是需经国会批准；总统可以否决国会议案，但是参议院可以启动弹劾总统；国会可以立法，但是法院可以宣布法律违宪；法院虽然独立判案，但是大法官由总统提名；总统虽然可以提名法官，但是需经国会批准。这种“你虽然拽住了我的头发，但是我踩住了你的脚，他虽然扭住你的胳膊，但是你拧住了他的脖子”的复杂格局使得任何灬个权力机构都不敢轻举妄动，任意妄为。
当然，三权制衡并非有百利而无一害，容易导致不同机构相互扯皮，从而严重影响政府的工作效率。由于国会掌握预算拨款的权力，导致政府无钱可花，美国政府“关门”也时有发生。
但是美国人宁愿让不同政府部门各怀鬼胎以实现相互制约，也不让它们狼狈为奸共同损害人民权益。
一个高高在上，集中一切权力的政府总是非常危险的，宁可不能“集中力量办大事”，也不能“集中力量办蠢事”，更不能“集中力量办坏事”，这就是美国人对政府的看法，因为权力是靠不住的。
